建言立论
普通国省道养护管理调研报告

信息来源: 发布时间:2017-08-18 15:58:00 浏览次数:

近些年来,县委县政府及有关部门抢抓国家全面加快交通运输基础设施建设的历史机遇,积极参与配合东九高速、济广高速望东大桥施工建设,改造升级G206尧东段一级公路,大力实施农村公路建设与改造工程,谋划争取G236、G530改造升级项目,我县交通基础设施建设提档升级,形成以高速、铁路为大动脉,国省道为主骨架,县乡公路为筋络,通村公路为毛细血管的内畅外联、四通八达的公路网络,为我县经济社会发展奠定了方便快捷安全高效的运输条件。然而境内公路网络中,由于种种原因,普通国省道干线公路定型多年,除了G206实施了15.7公里改造升级外,基本没有新改建工程,养护工作更是被弱化,经济快速发展带来的日益增长的交通流量与公路养护滞后的状况形成鲜明的反差,制约了普通国省道公路运输可持续发展。为此,县政协常委会根据年度协商计划,旨在通过调研,分析我县普通国省道养护管理现状和问题,提出养护管理对策建议。

一、普通国省道干线公路养护管理现状

1、路段现状。东至作为安徽西南门户,全省公路网的末梢,两省五市交界处,是省际连接的重要节点。境内国省道普通干线公路307.231公里(含由公路部门管理的重要县道,下同),占池州市干线公路总里程的36.6%,具体见表一:

表一:

道路名称

里程

(公里)

技术等级

路面宽度(M)

最新路况巡查测评情况(等)

备注

G206

116.99

二级

15、9

省际连接线

G318

12.162

二级

15

市县连接线

S222

45

二级

6

省际连接线

S327

32.564

二级

9

省际连接线

S325

31.905

二级

7

县际连接线

X014

26.436

二级

9

县际连接线

S231

42.174

三级

(部分四级)

4.5、5.57

县际连接线

合计

307.231





根据交通观测资料显示,2012年我县各条普通国省道机动车日交通总流量为38559辆次,2016年日交通总流量62362辆次,增幅达61.7%,而预测2020年日交通总流量达109168辆次。这个数字变化,不仅是经济发展在交通流量上的体现,同时也对公路养护管理提出了新的更高要求。    

2、养护体制。2012年我省国省道普通干线公路管理体制改革,将市公路局人财物权下划到市。县公路分局受市公路局垂直管理,为事业单位,下设养护道班9个,现有在职职工41名,其中道班(工区)11人,退休职工86名。目前普通国省道干线公路由省市县共建共养,县公路分局具体负责实施我县境内普通国省道干线公路建设养护管理。养护管理资金来源构成,一是省级每年切块下达市专项经费7679万元,用于系统人员工资、办公经费和小修保养;二是根据普通国省道大中修周期和路面状况安排项目,由省按当量里程补助标准(一级公路大修工程不高于120万元/公里,二级公路大修工程不高于100万元/公里,中修工程不高于60万元/公里)补助,市、县分别按0.3和0.7的系数配套。

3、治超情况。违法超限超载是公路第一杀手,不仅严重破坏公路和桥梁设施,还易引发道路交通事故,危害人民群众生命财产安全。2009年以来市县联动,部门联合,狠抓车辆超限超载治理工作,制定了全县车辆超限超载治理工作实施办法和责任追究办法,先后设立治超站点3处,加强科技治超综合平台建设,完成县内大型矿山源头企业远程监控,同时落实乡镇属地责任,全县治超监管网络初步形成,治理成效显现,超限超载率逐年下降,但由于设备、人员、机制的一些原因,形势仍复杂严峻。

二、存在问题

1、道路等级低,承载压力大。目前,全县在运营普通国省道均为二级及二级以下公路,高等级公路少,且建设质量不高。如S231洋湖至红旗岭42公里,是2002、2003两年实施的砂改油工程,路面都是简单的贯入式沥青路面,标线都无法施划;S325石台界到查桥段,全长32公里,为上世纪60、70年代的技术等级,线型差,路面窄,1996~1997年实施砂改油后,曾于2006年实施大中修,但绝大多数只是中修,未增加结构层,路面基层依旧薄弱。近年来极端天气频繁,受山区地形、地貌影响,县境内普通国省干线公路经常遭受暴雨损毁。从近年路面质量巡查结果统计看(见表一),全县普通国省干线评定等次在“优良中次差”五个等级中,除了G318为“优”等,其余均为“中、次、差”等级。然而尽管道路等级不高,承载的交通压力却不小,从2012年到2016年交通流量分析看,年均增速达到12.8%,主要是因为随着经济发展,内部保有车辆和外部过境车辆增多;矿山多、运输量大;建成的临江港口码头,吸引了大量货运车流等,而且货运车辆越来越大型化、重型化,繁忙、超重的运输车辆让县内普通国省干线公路不堪重负,路面损毁较快。

2、投入严重不足,养护欠帐较多。省每年下达我市专项经费,还是2012年体制下划时省交通部门根据池州市当时普通国省干线里程、公路系统在岗及退休人员工资和经费框算而成,多年不变。随着物价上涨、工资调整,为优先保证人员工资,市下拔到县区的小修保养经费逐年降低,按此趋势,不久将会出现无经费养路的局面。近几年市分解下拨到我县的小修养护资金情况(见表二),按省里路面9米宽当量里程小修保养定额应达到2万多元,实际小修保养最少应达到自然里程每公里1万元的要求,都是远远不能满足的。

表二:


年度

市拔小修保养专项资金(万元)

大中修养护里程

省拔大中修资金(万元)

市配套(万元)

县配套(万元)

计划数

实际数

2012

276






2013

278

30

13.5

834.4

0

0

2014

273

48

39.88

4744.0

0

0

2015

267

35

17.432

1546.8

0

0

2016

122

35

16.188

4238.7

0

0

前五年合计

1216

148

87

11363.9

0

0

2017

61

未下达





在大中修方面,虽然按有关技术规范大修周期为5-8年,中修周期为3-5年,年均大中修里程不低于17%,实际情况是,2012年-2016年由于市县无力配套资金,仅实施87公里,年平均养护里程占总里程只有5.6%,离最低养护标准还有较大差距(大中修情况见表二)。应急保通资金也未有保障,灾毁修复资金落实较慢,遇洪水、冰雪等灾害侵害后,有时仅能抢修保通,但不能及时修复。养护投入的不足,导致了公路养护的质量等级不能提高,在全市处于落后位置,且呈继续下降趋势,与邻市邻县相较差距也正在逐步拉大。

3、管养治力量弱,难以适应新形势。公路分局管理养护人员,多年只退未进,职工年龄老化,专业技术人员的知识更新不能及时跟上,管养设备也受资金制约无法更新;路政执法人手少,难以应对300多公里线路的执法管理任务,公路违法行为难以有效遏制、处罚到位。隶属市公路局的两个治超站点,也面临执法人员不足,年龄结构老化问题,站点设置数量不能满足实际需要,现有东至治超站随着交通流向的改变,设置地点应相应调整,由于该站等待迁址,没有安装预警设备,每日近5000辆的货运车次,完全靠治超人员现场管理,明显力不从心。治超联合执法机制尚不健全,联合执法未形成常态化,执法手段匮乏,造成部分驾驶人员为逃避处罚,闯关冲卡现象时有发生。2013年官港治超站就因大货车恶意冲卡,造成一名治超人员牺牲。

三、对策建议

普通国省道干线公路对支撑经济发展,推动社会进步,改善人们出行条件都具有重要的作用。“建”使交通运输得以实现,“养”使交通运输得以持续,必须克服“重建轻养”思想,树立“建养并重”理念,把加强普通国省道养护管理、解决养护管理的一些制约因素摆在突出位置。

1、理顺建设养护管理体制,明晰各级各部门的事权和责任按照十八届三中全会精神,各级政府特别是上级政府应做好顶层设计,深入推进事权和支出责任相匹配的制度改革。在普通国省道建管养方面,县政府及交通公路部门应呼吁上级政府及有关部门,根据公路的行政等级,明确各级政府的事权,实行国道国管,省道省管,县道县管,各级政府应对相应行政等级公路建管养和资金投入负主体责任。《安徽省普通国省道干线公路养护工程省级补助资金管理办法》对普通国省干线养护实行“补助”制,综合补助额度不足实际需要的一半;市政府《关于进一步加快普通国省干线公路建设的意见》,规定“十三五”期间国省干线公路大中修工程按省补助资金规模实行1:1配套,市、县3:7分摊。上级向下级最终到县级层层转移负担,使国省道干线公路养护管理主体责任不突出。按照上述配套、分摊政策规定,以及每年最少完成17%比例大中修任务和全面日常小修保养需要,我县每年至少要承担4000万元的经费,这对于一个提供公共产品和服务任务异常艰巨而又财力严重缺口的县份压力是巨大的,现实生活中也是无法承担的。建议根据公路维护需要、县级财政状况,调整为“部省为主,市县协作”的养护管理和资金投入体制。

2、加大财政投入与多元筹资相结合,提高公路养护资金保障能力。普通国省道干线公路作为公共服务产品,应以财政性资金投入为主。基于事权与责任匹配原则,吁请省交通、财政部门制定统一的公路养护资金预算管理制度,根据社会发展、物价上涨、养护负担等情况,建立公路养护定额标准和投入定期增长机制,适时调整增加分配到各市专项资金并明确其使用范围,作为公路部门日常养护费用;调整提高普通国省道大中修投入标准,减轻市县配套压力;市政府应降低乃至取消对大中修配套资金的县级分摊比例,并考虑将灾毁修复资金纳入预算。同时建议各级政府及有关部门要积极探索,运用市场化的办法,放开、支持民间资本进入基础设施和公益事业领域并给予适当优惠政策扶持,鼓励、引导企业或个人等社会力量投资公路建设与养护,或利用路边广告权、绿化权、资源开发权等筹集资金,尽可能推动公路养护资金来源渠道多元化。

3、推进管养分离、事企分开,解决养人与养路的矛盾问题。省切块到市的专项资金,表面看似不少,但今年市实际分配到各县区的资金总共只有200万元,分配到我县的小修保养资金更是微不足道,根本原因是人员经费挤占了养路经费。根据这一现实情况以及事业单位分类改革、公路养护规范化专业化的要求,应推进公路事业单位改革,实行“管养分离,事企分开”,将公路养护这种生产性职能从公路管理执法机构中分离出去。一方面要强化公路管理机构的执法监管职能,实行定编定岗定责和竞争上岗制,人员经费纳入市级财政预算,使省切块专项资金全部或更多地用于公路养护管理;另一方面可以道班为依托,嫁接社会民间资本,组建专业性养护公司,吸纳公路管理执法机构竞争上岗分流下来的部分人员进入生产性岗位,走企业化市场化的路子,实行企业用工机制和分配方式,平等参与公路养护工程竞争,在竞争中激励养护公司引进新材料、掌握新技术、运用新工艺,提高公路养护效率和质量水平。

4切实加强国省道养护,提升道路运营质量和使用寿命。国省道大中修养护是周期性对原公路路况的修复和提升,小修保养则是预防性养护和对轻微损坏的及时修复,在确保公路畅通安全和提升使用寿命中都有着十分重要的意义。有关部门要真正摒弃“重建轻养”思想,高度重视养护管理工作,加强道路定期巡查,建立路况巡查数据,依据路况质量统筹安排养护工程计划,搞好养护工程设计,推进养护工程作业,监督工程施工质量。一方面要贯彻“预防为主,防治结合”的方针,突出日常性、预防性养护,搞好公路的小修保养,营造“畅安舒美”环境,提高公路服务水平和综合抗灾能力,防止病害扩大而增加大中修成本;另一方面要严格按照大中修周期和路面状况,及时审报项目,积极争取资金组织实施,并探索完善养护模式,将养护项目集中打包招投标,参考新改建项目招投标模式,提高施工、建设单位资质,引入过程检测,落实大中修缺陷责任期和质量保修期,努力实现公路养护项目管理的规范化、标准化、集约化。

5、规划实施国省干线公路升级改造,增强运输能力《国家新型城镇化规划(2014-2020)》对国省道干线公路给出了两个定位:城市群内部多层次快速交通运输网络;改善中小城市和小城镇交通条件的重要基础设施。县交通公路部门要结合工业化、城镇化的新形势,争取上级支持,抓好普通国省道干线公路的规划与实施,重点考虑省际连接线,市到县、县到县的国省道干线公路升级改造。S327不仅是省际连接线,而且随着香隅开发区和临江港口的建成与发展,承担着繁重的货物运输保障,G530查桥至牛矶段在S327的基础上改造升级成一级公路正在初步设计,G236殷查段改造升级成一级公路项目方案也已经市规划指导委原则通过,我县相关部门要全力配合,主动做好前期准备工作。同样G206、G318也连接东流、大渡口开发区和东流港口码头,应争取早日列入提升计划。

6、加强队伍和机制建设,提高公路管理执法水平交通、公路、治超等部门,要加强自身队伍建设,强化专业技术和业务能力培训,适应公路管理执法形势,推广运用现代管理理念和数据信息技术,通过有效的管理执法活动,维护路产路权,强化公路安全保障,凸显公路应有的功能作用。针对超限超载治理中的一些困惑,政府和有关部门要切实完善联合执法协作机制,并推动联合执法常态化;根据公路线路布局,适当增加治超卡点设置,充实执法力量,并加快推进东至治超站的迁址重建,提升装备水平;在大力实施县内矿山整治、源头监管、科技治超的同时,创新改进货运方式,加快推进矿山运输廊道前期工作,争取早日建成,减轻公路超限超载治理压力。各公路管理执法部门要加大《公路法》、《公路安全保护条例》、《安徽省治超条例》等法律法规的宣传力度,在社会营造浓厚氛围,让群众养成爱路、护路意识;加强路政巡查执法处罚,以典型案例教育和震慑涉路行为,保护路产路权不受侵害,促进公路运输可持续健康发展。